文 / 子玉

元朝最显著的特点是，疆域辽阔、政治多元，但元朝面对如此复杂的系统却实现了对地方的绝对控驭，解决了历代朝廷权力很难同时覆盖多种文化地域的政治困局，而元朝解决历史难题的方案就是，行省制度。

1206年，成吉思汗即大汗之位建立了大蒙古国之后就以千户制度对草原部落进行了重组，将漠北草原打造为一个统一的整体，基本实现了大汗对草原势力的绝对控制。从一定程度上来说，千户制度就是中原的郡县制和分封制的结合。

但在向四方扩张的过程中，蒙古对于新开拓的地方却是一直处于一种比较粗放的管理方式，比如中原，蒙古就采取任命汉人豪强为世侯、与对方合作的方式来治理其地。

这个模式最早是灭金总指挥木华黎探索出来的，蒙古为了争取汉人豪强的支持于是就对那些率部或者纳土归降的汉人豪强授予元帅、行省之类的官职，并允许世袭，以让对方协助蒙古对中原的管理。这些人可自行招聘、任命僚属，称为“世侯”，比如，永清史天泽、易州张柔、东平严实、济南张荣、益都李全等。

在草原本位思想的指导下，蒙古对于中原的态度只是物理灭亡，攫取其财富，然后将中原开辟为牧场，并分封给贵族。

就是西征所开拓的新地，蒙古也只是采取间接统治的方式，在一些比较重要的城市设立统治机构并驻扎军队以实现让对方臣服于蒙古、缴纳赋税的目的。对于中下层的管理，蒙古依然采取和当地有影响力的人物合作的方式。

在武力开拓阶段，蒙古根本没有重视过新制度的制定以科学地治理新地。

在窝阔台时期，蒙古新开拓的地方被划分为汉地、中亚和波斯三大部分，分别设置也可达鲁花赤进行管理。史书将其比附为“行尚书省”：燕京等处行尚书省统治汉地；别失八里等处行尚书省统治畏兀儿、中亚地区；阿姆河等处行尚书省统治阿姆河以西波斯之地。

至于“行省”一词最早出现于金国，是朝廷为了处理地方上的一些重大军政要务而临时派出尚书省宰臣去解决，称为“行尚书省”，简称“行省”，本质上只是差事，不是正式的行政区划，和明朝最初的总督、巡抚一样。

虽然耶律楚材曾经建议窝阔台对中原按照汉地的传统方式进行治理，但最终还是在蒙古贵族、西域商人的阻挠下没有施行。楚材最终被边缘化，抑郁而终。

由此可见，草原本位政策永远是蒙古对中原进行有效管理的阻碍。

后来，随着忽必烈的上位这一切才得到了改变。1251年，忽必烈总领漠南事务之后就在汉人精英的协助下开始对管理中原进行制度化探索。在幕僚的建议下，忽必烈在邢州（今河北邢台）设立安抚司，在汴梁设立河南经略司，在京兆（今陕西西安）设立陕西安抚司，在制度层面进行改革。

同时，忽必烈还以刘秉忠在滦河上游王府所在地修筑新城，名为开平（今内蒙古正蓝旗东），作为其经略中原的政治中心。

结果是，“不及三年，号称大治”。

但在这个过程中，忽必烈依然受到了草原势力的阻挠、打压，他的行为甚至被蒙古贵族解读为有异志，蒙哥还于1257年专门派人对忽必烈进行调查，撤销了忽必烈所设置的邢州安抚司等机构。

在耶律楚材之后，忽必烈也遭受了草原势力的攻击，虽然他的身份是蒙古宗王。

1259年，蒙哥在攻宋前线去世，随着忽必烈于1260年即位称汗，汉地的治理再一次得到改观。即位之后，忽必烈设置中书省总领全国政务，相当于金国的尚书省。由于在战争中作为地方一级区划的路出现了极大的变动，数目大大增加，已经不再具备统领府、州的功能。于是，忽必烈就先后设立宣府司、宣慰司（宣慰使司都元帅府）作为地方一级行政机构以统领路、府。

这也可以看作是忽必烈先前经营漠南经验的积累。

忽必烈有治理汉地的经验 图源/剧照

同时，蒙古还模仿金国时的旧制，给中书省宰臣挂上“行某处中书省事”的头衔，代表朝廷前往某地处理军政事务，属于使职。

但这有个问题，就是蒙古疆域辽阔，而地方的事务又相当复杂，如果只是派使臣处理还是大大降低了效率，容易误事，尤其是南宋这样新征服的地方。

于是，“行省”的使职就逐渐向正式机构过渡。当然，对于一些边远地区则依然设立宣慰司，隶属于行省。

由于行省制度适应了元朝疆域辽阔、政治多元、民族复杂的特点，所以行省制度就逐渐推广开来，慢慢代替了宣慰司，成为镇抚地方的一级行政机构。

同时，汉地的那些世侯也被整顿，规定：地方实行兵民分治，罢世侯子弟为官者，禁止世侯世袭，立官吏迁转法，定易将之制，使将不擅兵。

从根本上解决了中原的军阀痼疾。

至元二十三年（1286），元朝进一步规定：行省官员此后不再以中书省宰相的名义称呼，单称某某行省平章、某某行省右丞之类的称号，以区别于中书省官员。

由此，行省不仅有了独立的官称，也正式成为元朝控驭地方的一级行政机构，当时，元朝有九大行省，分别为：辽阳、甘肃、陕西、河南、江浙、江西、湖广、四川、云南。

加上在武宗时期设立的岭北行省，一共十个行省。

史书记载：“掌国庶务，统郡县，镇边鄙，与都省为表里...凡钱粮、兵甲、屯种、漕运，军国重事，无不领之。”

行省负责地方上的一切军政事务，并不像宋朝时的那种分权制。

本质来说，行省制度就是藩镇、节度使。

但元朝对于山东、河北、山西这样临近国都的“腹里”之地却并没有设立行省，而是由朝廷直控。史书记载：“国家置中书省以治内，分行省以治外，其官名品秩略同，所以达远迩、均劳逸，参错出入，而天下事方如指掌矣。”

行文至此，子玉只能感慨，历史在发展的过程中虽然王朝在不断更迭，但核心的东西却没有变，元朝的制度本质上和西汉初年一样：汉朝廷控制关中附近的区域；关东由诸王打理。

元朝的中书省和行省也是如此逻辑。

之所以会将军政权力同时下放给行省又是因为：元朝疆域辽阔，大都朝廷鞭长莫及；民族成分复杂，突发情况太多；边远地区的宗王势力不安分。

也就是说，行省的功能除了打理地方军政，还负责镇压地方反叛势力，并对宗王势力形成制衡。

但行省也会出现之前藩镇或者节度使不服从朝廷、叫板朝廷的情况，所以如何制衡行省势力就成为元朝工作的重心，为此，元朝的办法是：只有行省的主要长官才能掌管军队，且此人必须是蒙古人。

实行以蒙古贵族来掌控军队进而控制行省的目的。

蒙古贵族掌控着元朝军事 图源/剧照

同时，朝廷还通过其它制度来制衡行省，比如：行省处理事务必须以朝廷的典章制度为依据；行省要接受监察机构的监察；自管库以上的人事必须由朝廷进行任命；对于大宗案件和重要事务必须上报中书省...

就像西汉初年一样，朝廷不仅具备对诸侯王国的政治主导权、立法权和外交权，同时掌握了王国宰相等重要职务的人事任命权。

而元朝的行省虽然就是藩镇的性质，但却很少发生藩镇独立的事情。这也可以看作是元朝在制度层面的成功。

凭借行省制度，元朝还将中原王朝此前只是实行羁縻政策进行遥控的诸如漠北、东北、云南、畏兀儿等边远地区牢牢地控制在朝廷的权力体系中。

当然，这套系统中也有特殊的地方，比如：漠北地区没有州县的建制，基层仍然实行蒙古旧制千户、百户制度；在辽阳行省的北部设立桃温、胡里改等五个军民万户府进行管理；在云南行省的边陲地区设立若干宣慰司，且州、县的长官一般由当地土著进行世袭；在畏兀儿所在的地区设立别失八里和州等处宣慰使司都元帅府。

这是在考虑了边地民族成分太过复杂的现实而在制度层面所做的变通。

最特殊的是吐蕃。吐蕃作为一个独立的行政区域并未设置行省，而是由朝廷的宣政院直接管理。这是因为，元朝皇帝信奉藏传佛教，所以吐蕃地区就由掌管佛教事务的宣政院进行管理。在宣政院下有三个道级的地方行政机构，分别为：吐蕃等处宣慰使司都元帅府（辖吐蕃东北地区）；吐蕃等路宣慰使司都元帅府（辖吐蕃东南地区）；乌斯藏纳里速古鲁孙等三路宣慰使司都元帅府（辖吐蕃中西部、包括后来所称的前后藏和阿里地区）。

在三道宣慰司之下又设立元帅府、宣抚司、安抚司、招讨司、万户所、千户所等机构。从宣慰使到万户的各级官员均由宣政院或者帝师进行推荐，皇帝予以任命，或者直接由当地僧侣领袖出任。万户以下的官员地方僧侣可以按照当地习俗进行传袭。

对于毗邻汉地的地区则仿照内地设置路、府、州、县等行政机构。

元朝皇帝尊藏传佛教萨迦派的僧侣为帝师，帝师的法旨与皇帝的诏敕并行于西土。

对于吐蕃的控制，元朝还分别实行清查户口和设置驿传的方式以加强统治。

通过这一系列组合拳，元朝控制了北逾阴山，西极流沙，东尽辽左，南越海表的广阔疆域，为大一统帝国控驭四方贡献了一定经验。

总之，行省制度是元朝在制度层面对于历史的贡献，必须得客观看待。

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